廣告法該如何保護(hù)未成年人權(quán)益

　　十一屆全國(guó)人大常委會(huì)將廣告法的修訂列入立法規(guī)劃，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門目前正在起草修訂稿的草案。對(duì)于該法的修訂，社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一是關(guān)于商業(yè)廣告的未成年人保護(hù)問(wèn)題。據(jù)悉，廣告法修訂中可能增加有關(guān)未成年人保護(hù)的原則規(guī)定。

　　對(duì)此，筆者不無(wú)憂慮：廣告法的修訂是否會(huì)像過(guò)去許多法規(guī)中曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的一樣，將諸如此類的重大問(wèn)題僅僅以一種原則性宣示的方式加以規(guī)定，而在具體的保護(hù)措施上是一片空白，完全交由執(zhí)行機(jī)關(guān)裁量?

　　具體就廣告法的未成年人保護(hù)而言，如果只是原則性規(guī)定“廣告不得誘導(dǎo)、慫恿未成年人從事危險(xiǎn)活動(dòng)，不得含有引發(fā)未成年人不良習(xí)慣和不良心理的內(nèi)容”，進(jìn)入執(zhí)行后將會(huì)在該條款的解釋上產(chǎn)生問(wèn)題，因?yàn)檫@里涉及到一個(gè)對(duì)于廣告領(lǐng)域具有全局性和基本性的問(wèn)題，即，是否意味著應(yīng)全面禁止含有暴力或性暗示傾向的廣告?顯然，大部分商業(yè)廣告的直接受眾是成年人，并不是專門針對(duì)未成年人而發(fā)布的，但在媒體無(wú)孔不入的情況下，未成年人同樣具有大量的機(jī)會(huì)接觸這些針對(duì)成年人的廣告。因此，如果廣告“不得含有引發(fā)未成年人不良習(xí)慣和不良心理的內(nèi)容”，那么，是否所有的廣告都不得含有此類內(nèi)容，抑或所有未成年人有機(jī)會(huì)接觸的廣告都不得含有此類內(nèi)容?

　　無(wú)論答案是前者還是后者，都不僅僅是一個(gè)單純的法規(guī)解釋問(wèn)題。如果是前者，將導(dǎo)致的結(jié)果是全面禁止在一切廣告中含有具暴力和性傾向的內(nèi)容。這將帶來(lái)是否會(huì)超出未成年人保護(hù)的必要限度，以致實(shí)際在“未成年人保護(hù)”的名義之下追求一般的“保護(hù)社會(huì)善良風(fēng)俗”的效果。如果是后者，則會(huì)產(chǎn)生是否需要從制度上在受眾特定為成年人與受眾包含未成年人的廣告之間做出一定的區(qū)分。這又將涉及一系列的具體制度，例如是否實(shí)行廣告分級(jí)管理等等。

　　由此可見(jiàn)，無(wú)論對(duì)該條款作何種解釋，都將關(guān)涉重大的公共政策選擇。而這種公共政策的決定，其實(shí)質(zhì)是對(duì)整個(gè)社會(huì)某一方面公共生活的重大事務(wù)作出決斷。它從本質(zhì)上屬于“立法事務(wù)”，需要經(jīng)過(guò)立法過(guò)程中廣泛而深入的公共辯論，最后由立法機(jī)關(guān)代表整個(gè)共同體作出審慎而明智的決定，并由一系列明確而具體的制度加以保障和支撐。這種性質(zhì)的決定不是法律執(zhí)行過(guò)程所能涵納的。面向日常實(shí)務(wù)的行政機(jī)關(guān)或法院只能解決法律執(zhí)行過(guò)程中的具體問(wèn)題，沒(méi)有能力來(lái)就此類問(wèn)題作出決定并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　由此，筆者認(rèn)為，如果不能在立法過(guò)程中對(duì)此類問(wèn)題展開(kāi)充分的討論，不能在法規(guī)中就重大公共政策的內(nèi)容作出實(shí)質(zhì)性規(guī)定并伴隨相應(yīng)的制度保障，而僅僅使要解決的問(wèn)題和立法的價(jià)值取向停留在法條的原則性宣示的程度上，則將產(chǎn)生一種使“立法”問(wèn)題下沉到“行政”過(guò)程的效果，使得立法的公共政策選擇轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓�機(jī)關(guān)的裁量權(quán)限，換言之，由“行政”吸納了“立法”。對(duì)于在政策的實(shí)體內(nèi)容選擇上具有爭(zhēng)議、在相關(guān)制度設(shè)計(jì)上存在難度的事項(xiàng)而言，這在表面上懸置了問(wèn)題，使得法規(guī)能夠順利出臺(tái)，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于行政機(jī)關(guān)和法院實(shí)際并不具有解決此類問(wèn)題的能力，法規(guī)的原則宣示或者只能流于具文，或者會(huì)在實(shí)務(wù)中引發(fā)無(wú)窮的解釋問(wèn)題，并引致相關(guān)政策在各地執(zhí)行中的不統(tǒng)一。

　　這一做法最終損害的是兩個(gè)方面的法律價(jià)值：一方面是法律的原則宣示中所要保護(hù)的實(shí)體價(jià)值——共同體某個(gè)方面的公共利益，在實(shí)際上落空。另一方面是法律自身的權(quán)威性和公信力——人們會(huì)將“落空”歸咎于法律本身的不合理，它缺乏可操作性;但實(shí)際上，應(yīng)當(dāng)為此擔(dān)責(zé)的不是法律，而是未能在自身中實(shí)踐和擔(dān)當(dāng)其應(yīng)有的公共政策決定功能的立法過(guò)程。當(dāng)前行政和司法實(shí)務(wù)中諸多不能實(shí)現(xiàn)充分理性化的日常運(yùn)作，歸根結(jié)底都與此癥結(jié)有關(guān)——許多本應(yīng)由立法過(guò)程來(lái)解決的公共政策問(wèn)題下沉到了法律執(zhí)行過(guò)程，而行政和司法對(duì)此無(wú)力負(fù)擔(dān)。在公共政策沒(méi)有一個(gè)由具體的制度結(jié)構(gòu)所表達(dá)出的穩(wěn)靠指針之前，執(zhí)行機(jī)關(guān)無(wú)法對(duì)政策加以清晰地判斷和邏輯一貫的執(zhí)行。

　　由上，筆者認(rèn)為，對(duì)于真正的立法問(wèn)題——重大的公共政策選擇——行政和司法是無(wú)法完全吸納的，要使已經(jīng)得到社會(huì)基本共識(shí)的重要價(jià)值獲得保護(hù)，要使重大的法律目標(biāo)在實(shí)務(wù)中能夠貫徹和實(shí)現(xiàn)，仍然應(yīng)當(dāng)還“立法”以“立法”，使相關(guān)政策的實(shí)體內(nèi)容能夠在立法過(guò)程中的公共論壇上獲得充分的討論，并在此基礎(chǔ)上加以“立法決斷”。惟其如此，在法律進(jìn)入執(zhí)行之后，才能為行政和司法機(jī)關(guān)提供可靠的指導(dǎo)和依據(jù)，才能使社會(huì)欲求的公共利益獲得可靠的實(shí)現(xiàn)!(楊利敏 原題：立法的責(zé)任不能由執(zhí)法活動(dòng)吸納)